Sanzioni tributarie e durata del processo: la Corte EDU condanna l’Italia

Premessa

Con la sentenza dell’8 ottobre 2026, Grassucci e altri c. Italia, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha condannato all’unanimità l’Italia per l’eccessiva durata di cinque procedimenti tributari e, in due casi, anche per l’assenza di un rimedio interno effettivo. Per giungere a tale conclusione, la Corte ha riconosciuto la natura penale delle sanzioni tributarie oggetto dei giudizi, discostandosi dall’orientamento seguito per oltre vent’anni dalla Corte di cassazione, che ne aveva fornito una qualificazione assai più restrittiva. Tale impostazione aveva, di fatto, precluso ai contribuenti l’accesso all’indennizzo previsto dalla legge Pinto, la cui applicazione presuppone una violazione dell’art. 6 CEDU.

La decisione riguarda in via immediata il diritto alla ragionevole durata del processo. Resta, tuttavia, da verificare se il riconoscimento della natura penale delle sanzioni tributarie sia destinato, in futuro, a incidere anche sull’applicabilità al processo tributario di ulteriori garanzie proprie della materia penale.

La natura penale delle sanzioni tributarie e la legge Pinto

L’art. 6, par. 1, CEDU prevede una serie di garanzie riconducibili al diritto a un equo processo, tra cui il diritto alla definizione del giudizio entro un termine ragionevole. In materia tributaria, tuttavia, tale disposizione non trova applicazione generalizzata. Essa opera, in particolare, nei procedimenti aventi ad oggetto sanzioni che, secondo i criteri elaborati dalla giurisprudenza della Corte EDU, presentano natura sostanzialmente penale. Più controversa resta invece l’applicabilità dell’art. 6 alle controversie relative alla sola determinazione dell’imposta dovuta.

Su questo punto, l’impostazione della Corte EDU si discosta significativamente da quella adottata dalla Corte di cassazione. Secondo l’orientamento di legittimità, le sanzioni tributarie assumerebbero natura penale soltanto quando siano «commutabili in misure detentive» o, in ragione della loro particolare gravità, risultino assimilabili a una pena; nelle pronunce più recenti, la Cassazione ha inoltre valorizzato l’esistenza di un fondamento normativo di carattere penale.

La Corte EDU, applicando invece i criteri elaborati a partire dal caso Engel, attribuisce rilievo decisivo alla funzione sostanziale della sanzione. Le maggiorazioni tributarie, previste da norme di carattere generale, perseguono infatti una finalità «al tempo stesso dissuasiva e repressiva»: elemento che la Corte considera «di per sé sufficiente» a determinarne la natura penale, indipendentemente dal loro ammontare.

Poiché tale funzione caratterizza una parte assai ampia delle sanzioni tributarie, il principio affermato dalla Corte appare suscettibile di estendersi ben oltre le fattispecie specificamente esaminate nella sentenza. Resterebbero, invece, escluse le misure aventi funzione meramente compensativa, come gli interessi dovuti per il ritardato pagamento.

La diversa qualificazione incide direttamente sull’applicabilità della legge Pinto, ossia la legge n. 89 del 2001, che riconosce un’equa riparazione per la durata irragionevole del processo quando essa integri una violazione dell’art. 6, par. 1, CEDU.

Negando in termini generali la natura penale delle sanzioni tributarie, la giurisprudenza nazionale aveva sostanzialmente escluso i contribuenti dall’accesso a tale rimedio. È proprio per questa ragione che la Corte EDU ha ritenuto la legge Pinto ineffettiva «così come risulta dall’interpretazione della legge Pinto da parte dei tribunali nazionali».

Le conseguenze

1. L’adeguamento dei giudici interni

In applicazione del principio di sussidiarietà, spetta anzitutto ai giudici nazionali assicurare il rispetto dei diritti garantiti dalla Convenzione.

Le Corti d’appello e la Corte di Cassazione saranno pertanto chiamate a recepire i principi affermati in Grassucci, riconoscendo la natura penale delle sanzioni tributarie ai fini delle domande di equa riparazione ex legge Pinto.

La pronuncia incide anche sul calcolo della durata complessiva del procedimento. Secondo la Corte EDU, il periodo rilevante decorre dalla notifica dell’avviso di accertamento o di rettifica contenente l’irrogazione delle sanzioni, mentre non rilevano, a tal fine, gli atti meramente preparatori, come il processo verbale di constatazione.

Si pone però un problema di coordinamento con l’art. 2, comma 2-bis, della legge Pinto, che individua quale momento iniziale del processo il deposito del ricorso introduttivo. Sarà quindi necessario verificare se tale disposizione possa essere interpretata in modo conforme alla Convenzione oppure se, in difetto, debba essere sollevata una questione di legittimità costituzionale in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost.

2. Le garanzie penali applicabili

La sentenza applica direttamente una sola garanzia: il diritto alla ragionevole durata del processo, che peraltro opera anche nelle controversie di natura civile.

La Corte non si pronuncia, invece, sull’applicabilità al processo tributario di altre garanzie tipiche della materia penale, quali la presunzione di innocenza, il diritto al silenzio o il diritto di interrogare o far interrogare i testimoni.

Il riconoscimento della natura penale delle sanzioni potrebbe costituire il presupposto per una futura estensione di alcune di tali garanzie, ma non determina un effetto automatico. La stessa Corte EDU ricorda infatti che le sanzioni tributarie non appartengono al «nucleo centrale del diritto penale» e che, di conseguenza, le garanzie convenzionali non devono necessariamente applicarsi con il medesimo grado di rigore richiesto nei procedimenti penali in senso stretto. L’applicabilità delle singole garanzie dovrà pertanto essere valutata caso per caso.

3. Cosa devono fare i contribuenti

Sul piano operativo, occorre distinguere in base al momento in cui il giudizio tributario giunge a definizione.

Per i procedimenti conclusi prima che la sentenza Grassucci divenga definitiva - presumibilmente all’inizio di gennaio 2027, salvo rinvio alla Grande Camera - la Corte non impone il previo esperimento del rimedio Pinto. Resta quindi possibile proporre direttamente ricorso a Strasburgo entro quattro mesi dalla decisione interna definitiva, ai sensi dell’art. 35, par. 1, CEDU.

Per i giudizi che si concluderanno dopo che la sentenza sarà divenuta definitiva, sarà invece necessario esperire preventivamente il rimedio interno, presentando domanda di equa riparazione alla Corte d’appello entro sei mesi dalla decisione definitiva, ai sensi dell’art. 4 della legge n. 89 del 2001.

Per i procedimenti ancora pendenti, la domanda Pinto può essere proposta anche prima della loro conclusione, una volta superato il termine di ragionevole durata, secondo quanto previsto dall’art. 4 della legge Pinto a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 88 del 2018.

L’obbligo di ricorrere preventivamente alla legge Pinto presuppone, tuttavia, che il rimedio sia concretamente effettivo. Qualora i giudici italiani non si adeguassero ai principi affermati dalla Corte EDU e continuassero a negare l’indennizzo nelle controversie tributarie relative a sanzioni di natura penale, il rimedio tornerebbe a essere ineffettivo.

In presenza di un orientamento interno consolidato in senso contrario alla Convenzione, il contribuente potrebbe quindi rivolgersi direttamente alla Corte di Strasburgo, come avvenuto con successo per due dei ricorrenti nel caso Grassucci.